农村人居环境可持续整治的启示论文

在农村环境治理过程中，单一主体的治理机制无法实现可持续性的治理，由此需要构建起涵盖政府、市场和社会等多元主体参与的社会共治机制，即向农村环境多元互动治理途径的演进（如图7-1），促进治理机制的可持续性发展，为农村环境治理提供新的治理方向。在我国农村人居环境治理经历了四个阶段：第一个阶段通过自然村自发产生的村民自治，提出三个“自我”;第二阶段通过建制村产生的村民自治，认为四个“民主”是关键；第三阶段通过建制村以下产生内生外动的村民自治，提出了有效实现形式；第四个阶段通过参与主体平等、对话、协商实现合作治理，强调了主体的多元性和目标复合性等。

ANSELL等学者把合作治理定义为“由各级政府公共部门为发起者，同时有非政府部门其他利益相关者参与，以制订某种决策制度或资源的重新分配为目的。”合作治理决策的制订通过目标共识的达成来实现。他们认为起始条件、合作过程、设计制度、政府作用四个因素影响合作治理效果对四个主要因素进一步细化为各方资源或能力是否平衡；参与动机；对立或合作的历史；政府作用；制度设计；协商对话的合作过程6个关键点。在本案例中归纳为信任机制、激励机制、监督机制，以三大机制的建立实现合作治理的可持续性（如图7-2）。

7.1 任机制是基础。

信任是一种社会机制，满足人的社会需求，在合作治理中信任是建立各参与主体间的关系，信任是合作的基础。本文从协商治理共同目标的达成、制度规范的完善、自治组织建立三个方面分析各参与主体通过平等、协商、对话从而构建起信任机制模型。不同参与主体目标的复合性，共同的目标是建立信任的基础，实现合作的前提。治理主体的多元性实现治理过程中主体的多元协商充分听取各方的意见，反映各方的利益诉求。

丹棱县乡镇政府，村干部、村党委，村民逐渐形成了农村环境治理的多元主体，并明确其各自的权利和责任。不同层级的治理主体间的平等性是政府与村民实现充分对话和协商的基础。为了加强与村民的协商治理，通过两封信和村民大会等各种方式加强宣传引导，通过定期召开各类会议促进村民间的交流和联系，形成长期的互动机制，以实现消息的同步传递与共享，并充分听取村民的意见与建议，保证各参与主体能够及时了解他人的使用行为，构建动态监督。丹棱县农村环境治理的参与主体较多，尽管代表的利益各不相同，但其目标都具有复合性，即通过治理，改善环境，建设美丽乡村。丹棱模式中的保洁承包人实际由本地村民竞标担任，承包人对所在村庄的地理、交通、人员比较了解，村民和承包人相互了解，进一步加深信任关系。

7.1.1 等参与。

在合作治理过程中，各参与主体平等参与是实现合作治理的基础。第一达成目标一致性，争取村民认可。政府通过入户走访了解村民需求、一对一宣传治理理念、召开村民大会、编制垃圾分类顺口溜快板等，将政府的治理理念和思路传达给村民，同时了解村民需求和意愿，并采纳村民的可行性建议，从而宣传农村环境治理的必要性和政府的想法，同时听取村民的意见和建议，让村民真正了解和信任政府，实现各参与主体治理目标的复合性即改善环境，建设美丽乡村，从而为协商治理打好基础。

第二搭建互动平台，实现平等对话。政府为了加强与村民的协商治理，通过两封信传达政府治理思路；组织建立三级管理机构，通过帮助自组织（村两委会）的成立，充分尊重自组织“独立的协商谈判”,定期召开村民大会和村民代表大会促进村民间的交流和联系，形成长期的互动机制，同时开通网络和电话服务热线，畅通沟通渠道，从而有效实现信息对称，让所有的信息对参与者公开透明，以实现消息的同步传递与共享，并充分听取村民的意见与建议，保证各参与主体能够及时了解他人的使用行为、形成三方互动监督管理制度、增强合作的信任感和公平性。

第三健全制度，保障参与平等。从集体行动理论出发，对公共产品的使用各参与主体存在“搭便车”的思想，只有在确认大部分人都将和自己一样承担规则所包含的义务与责任时，人们才有遵守规则的意愿，才可能激发相互监督的动机。

因此建立各级管理制度，明确各参与主体的责任以及程序的透明尤为重要。本案例中“村两委”组织村民代表反复讨论，从而制定《村规民约》，让家家户户都知晓，鼓励村民监督举报不遵守村规民约的行为，对违反者予以严罚。让村民认识到“讲卫生光荣，乱扔乱倒可耻”,养成讲卫生的好习惯。各村干部、村党委，村民等逐渐形成了农村人居环境治理的多元主体，并明确其各自的权利和责任。

建立和落实好环卫清扫保洁机制，如《卫生保洁管理制度》、《承包保洁人员工作职责》、《环境卫生房前屋后责任制》、《卫生评比制度》等相关制度。通过村组细分农户卫生责任区，制定和执行村规民约，有效的对村民卫生行为进行规范和约束，并定期开展乡镇、村社、庭院卫生评比活动，奖罚兑现，让村民积极主动的参与治理并成为治理的主人，使农村人居环境治理实现常态化保持。对委托代理契约进行优化，通过有效的约束和激励实现相互制约。

7.1.2 府角色定位。

合作治理认为公共事务的管理责任不能交给任何参与方单独承担，应由不同的参与主体通过跨界合作，通过对话协商管理，以解决所面临的问题。因此政府角色的正确扮演在合作治理中起着非常重要的作用。本案例中治理的第一阶段政府大包大揽以失败告终，原因就是地方政府在合作中扮演的角色不仅是决策者，而且还是唯一的行动者，村民和其他的利益相关者都排除在行动者范围之外。政府的正确角色应该是参与者，平等的参与治理事务。

政府职能转变离不开村民自治，农村生产生活方式和环保工作的特点决定了农村环境治理需要村民自治，环保公众参与也需要农村环保自治。全国农村发展参差不齐，依据各地的现实情况和现行法规制定农村环境自治制度和组建自治组织，由政府对自治组织进行引导，由环保部部指导业务，形成村委会、村民代表大会、卫生检查小组等自治组织、相互约束、共同合作的非法人机构。自治机构可由企业或是村民自愿组织开成，同时聘请村级两委成员等为监督员，积极调动村民积极性，充分参与农村环境治理公共事务。

政府的作用是将参与合作的各方关键因素进行组织并给予指导。一方面在治理的过程中我们要充分发挥自组织的力量，另一方在召集参与、设置和维护合作规则、建立相互信任、促进对话等，要积极发挥政府的推动作用。在本案例中，合作治理需要政府对合作过程的适度管理。一是政府当好宣传引导者，对村民和承包人等做好引导工作，促进合作的动机；二是政府要当好组织者，组织成立专门的治理服务机构，成立自组织，建立完善的制度，保证参与主体的平等性，以保证治理工作的推进；三是政府要当好协调者和服务者，提供垃圾治理的基础设施，通过召开村民大会和村民代表大会听取村民意见，通过对话交流实现协商治理，构建合作共治的平台， 组织利益相关者协商讨论，通过多次反复协商，实现达成共识的组织基础就是“协调者”“服务者”.

7.1.3 商对话。

协商对话是各参与主体参与治理平等性的最好体现，也是信任机制建立的基础。在本案例中，政府尊重村民在治理中的主体地位，通过搭建协商平台与村民协商治理。一是通过定期和不定期召开村两委会，让村民提出对治理的意见和建议，商量决定治理事务，促进村民间的.交流和联系，形成长期的互动机制，以实现消息的同步传递与共享，保证各参与主体能够及时了解他人的使用行为，构建动态监督。二是通过村民大会讨论制定村规民约等各项制度，确保各参与主体共同协商制度，保障了制度的公开透明，保障制度的执行。三是通过村民代表大会竞标选择保洁承包人，实现了公开公平公正，同时建立了村民、政府、保洁员三方互动监督，保障治理的可持续性。四是成立专门的三级治理组织机构，建立网络、电话等互动交流平台，实现人人平等发言，平等参与，人人监督，人人举报的良好互动局面。

7.2 励机制是动力。

在合作治理过程中，激励机制提供了动力保障。本案例基于 X 理论和 Y 理论以及委托代理理论，一方面通过建立了上文中提到的“三项管理”的奖惩机制，形成一套“赏罚分明”的动力激励机制，增强村民主动分类、主动监督、主动筹资的自觉性，充分调动了乡镇政府、村干部、村党委、承包人、村民等参与主体的积极性。另一方面为了解决合作治理中各参与主体信息不对称问题，通过村民召开村民大会自主选择保洁承包人，通过市场竞标更好的实现了公开、公平、公正，使信息透明，同时确保了村民的主体地位，实现村民与保洁承包人之间委托代理关系，从而形成三方互动监督激励机制，驱使高质量参与完成农村环境治理工作。

7.2.1 一事一议“.

根据集体行动理论中”搭便车“现象是基于利益相关者在公共事务治理中不需要自己付出成本代价时，很多人选择逃避不参与。在本案例政府为了增强村民参与的积极主动性，同时增强主人翁的责任感，按照村民自治法有关规定，通过”一事一议“协商的方式筹保洁费用。乡镇、村两委积极宣传发动村民，号召他们根据村庄实际情况自愿确定并交纳保洁承包费用。通过每月每人筹集 0.5 元-2 元不等的垃圾收运清理费，使村民真正参与到治理中来，同时因为村民交纳了保洁费用，更关注治理的成果，对治理的过程和效果更加关心，同时很好的实现了治理主体身份的转变。

7.2.2 立三项管理机制。

基于”X“理论对人的假设和管理观点，认为人都是被动的喜欢接受严格的管理，通过明确的职责才能使他们很好的完成工作，所以对人的激励必须制定奖惩机制。丹棱案例中制定”三项管理“的奖惩机制，通过货币与非货币的方式同时作用以满足各参与主体的诉求，提供合作治理的动力源。一是奖惩落实，将垃圾处理考核机制纳入对乡镇一级的年度目标考核，对在迎检过程中市、县的通报实行年终目标考核加减分。二是巡查监督到位，设立专门的正科级环综办，明确县级领导、县级单位和部门、乡镇、村组、村民各自的责任。通过召开季度流动现场会，依据市上文件对乡镇进行”十佳“和”十差“评选。三是建立农村卫生管理奖补机制。对各乡镇和村处理生活垃圾情况与考核挂钩并实行定额奖补。通过货币与非货币激励一方面增强村民主动分类、主动监督、主动筹资的自觉性，另一方面充分调动了乡镇政府、村干部、村党委、承包人、村民等参与主体的积极性，驱使高质量参与完成农村环境治理工作。

7.2.3 行委托代理。

委托代理问题的最根本原则就是建立一种约束兼激励的机制，让代理人行为趋于委托人的利益。首先，本案例政府要完全尊重村民意愿，认为村民是具有主动性和积极创造性，是可以完成自主治理，依据”Y“理论和委托代理激励理论实行村民委托保洁承包人的方式解决治理过程中信息不对称问题。其次，本案例通过”项目管理、市场运作“的做法将村级农村生活垃圾收运实行项目化管理。

项目管理必须通过村两委会等自治组织召开公开、公平、公正的竞标，以实现村民的意愿，由村民自行选择代理人即保洁承包人。最后，代理人、委托人以及政府在合作中的责任必须明确，村委会同承包人签定承包协议，明确了承包人的工作职责、违约责任，同时对政府和村民应承担的费用支付、保障安全、保险购买等也要进行明确。承包人可根据各村实际情况自行购买转运车辆和请保洁人员组建队伍。由此可见，通过委托代理实现了政府、村民委托人、保洁承包人三方互动监督，通过利益驱动激励参与三方的积极主动性。

7.3 督机制是保障。

7.3.1 善村规民约是基础。

在农村环境治理过程中因为集体行动困境的存在，所以必须建立对大家同样约束的规则，这样才能避免”搭便车“发生。本案例中各村根据实际情况理，通过协商对话制定了属于村民自己的村规民约，同时完善各项制度。一是保障村民对涉及自身利益的环境治理重要事项的知晓权；二是让村民积极参与到环境治理当中来，让他们掌握整个治理过程的参与权；三是通过”一事一议“、村民大会、村民代表大会等实现对治理事项的表达权； 四是通过村组干部和村民人人都是监督员，人人都有举报权，为监督举报提供电话、信箱、网络等平台，有效的保障民主监督权的实现。通过”四权“的落实就是要让村民切实参与到环境治理当中，在治理事务的具体运作过程中实现对村干部的全面监督。

7.3.2 督网络的构建是关键。

建立监督网络，以保障村民的”四权“为出发点，是监督机制的创新，同时是实现有效监督的关键。通过成立监督组织、明确其监督职责，保证监督效果，让村民具有了解权、公平参与权、对治理的决策权以及监督权等。第一，监督组织必须以村民为主体，如成立村组干部组成的卫生管理小组、村民代表组成的卫生监督小组等，让村民人人都成为农村环境治理的监督者和管理者。第二，要制定和完善各项制度，明确监督职责。如通过村规民约、《卫生保洁管理制度》、《承包保洁人员工作职责》、《环境卫生房前屋后责任制》、《卫生评比制度》等相关制度，明确各参与主体责任，实现民主监督。第三，要通过现代化的信息网络平台将治理事务，通过网络平台如微信、举报电话、邮箱等进行事前、事中、事后一体的监督，转变以往那种通过村小组进行的事后监督。

7.3.3 动监督是保障。

监督手段是决定监督成效的保障。结合委托代理理论，分析政府、村民和保洁承包人之间的委托代理关系来建立一套完善的监督机制。首先，政府通过市场竟标保洁承包人的方式建立村民、政府、保洁员三方互动监督，实现垃圾收集清运及时。第二，各村根据实际协商制定《村规民约》，明确村民、承包人、村组干部各自的责任，使他们相互监督，互相制衡。第三，从本案具体而言，各村通过村组干部组建卫生管理小组和村民代表组建监督小组，这样一来，村组干部监督村民保洁行为以及垃圾处理情况，监督承包人清运和收集不及时；村民监督村组干部是否对承包人进行管理，承包人是否履行职责按时保洁；承包人为了减少付出成本即工作量，监督村民是否遵守村规民约做好保洁，监督村组干部是否对村民进行有效的管理。因此形成三方互动监督，促进实现常态保洁。